การควบคุมภายในเกี่ยวกับการจัดการพันธบัตรรัฐบาล โดยธนาคารแห่งประเทศไทย

Abstract

ธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นธนาคารกลางของชาติ จึงมักเรียกกันว่า “ธนาคารชาติ” ในฐานะธนาคารกลาง ธนาคารแห่งประเทศไทยได้รับมอบหมายจากกระทรวงการคลังให้มีหน้าที่และความรับผิดชอบเกี่ยวกับการจัดระบบการเงิน และรักษาเสถียรภาพทางการเงินของประเทศ หน้าที่ที่สำคัญอย่างหนึ่งคือการกู้เงินของรัฐบาล ซึ่งธนาคารแห่งประเทศไทยได้รับมอบหมายจากกระทรวงการคลังให้เป็นผู้จัดการตั๋วเงินคลัง ซึ่งถือว่าเป็นการกู้เงินในระยะสั้น (อายุไม่เกิน 12 เดือน) และพันธบัตรรัฐบาลสำหรับการกู้เงินระยะยาว (อายุประมาณ 5-10 ปี) โดยใช้วิธีการออกพันธบัตรรัฐบาลจำหน่าย การจำหน่ายพันธบัตรรัฐบาล เป็นการกู้เงินภายในประเทศที่สำคัญของรัฐบาล เนื่องจากสามารถระดมเงินทุนให้แก่รัฐบาลได้ในจำนวนมาก จึงจำเป็นต้องมีการควบคุมให้การดำเนินงานเกี่ยวกับการจัดการพันธบัตรรัฐบาลเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลตามนโยบายของกระทรวงการคลัง อย่างไรก็ตามเท่าที่ผ่านมาตั้งแต่เริ่มจัดตั้งธนาคารแห่งประเทศไทยในปี 2485 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบัน ระบบการจัดการพันธบัตรรัฐบาลมีพิธีปฏิบัติค่อนข้างเป็นระบบราชการ โดยมีขั้นตอนการปฏิบัติงานมากมาย ซึ่งยังมิได้มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงมากนัก ประกอบกับวิธีการกำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบของพนักงาน การจัดแบบฟอร์มและเอกสารทางการบัญชีตลอดจนทะเบียนต่าง ๆ ยังไม่มีระบบที่เหมาะสมเท่าที่ควร ทำให้เกิดความล่าช้าในการปฏิบัติงาน วิทยานิพนธ์ฉบับนี้จึงเป็นการศึกษาระบบการควบคุมภายในเกี่ยวกับการจัดการพันธบัตรรัฐบาลโดยธนาคารแห่งประเทศไทย โดยเลือกกรณีศึกษาที่ธนาคารแห่งประเทศไทย สำนักงานใหญ่ซึ่งเป็นแหล่งข้อมูลที่มีปริมาณงานมากที่สุด เมื่อเปรียบเทียบกับสาขาภาคทั้ง 3 สาขาของธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งมีลักษณะการดำเนินงานที่สำคัญ ๆ เหมือนกันได้แก่ การจัดจำหน่ายพันธบัตรรัฐบาล การจ่ายดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาล การไถ่ถอนพันธบัตรรัฐบาล การเปลี่ยนแปลงกรรมสิทธิ์ในพันธบัตร การแก้ไขรายละเอียดเกี่ยวกับเจ้าของพันธบัตร ตลอดจนการเก็บรักษาพันธบัตรที่รับฝากจากสถาบันการเงิน เป็นต้น สำหรับวิธีการศึกษา ได้ใช้การสังเกตและการสัมภาษณ์ผู้บริหารและพนักงานของส่วนการกู้เงิน รวมทั้งการสอบถามข้อคิดเห็นเกี่ยวกับการดำเนินงานดังกล่าวข้างต้นจากพนักงานของฝ่ายตรวจสอบกิจการภายใน ฝ่ายกำกับและตรวจสอบธนาคารพาณิชย์ ตลอดจนพนักงานในส่วนวิเคราะห์และจัดการตลาดเงิน ฝ่ายการธนาคาร เป็นต้น นอกจากนี้ยังได้ข้อมูลอีกส่วนหนึ่งจากระเบียบคำสั่งของธนาคารแห่งประเทศไทย และแฟ้มปัญหาโต้ตอบกับลูกค้า นอกจากนั้นยังมีข้อมูลที่สำคัญซึ่งได้มาจากการออกแบบสอบถามผู้ถือพันธบัตรโดยสุ่มตัวอย่างศึกษา 200 ราย และได้รับคำตอบกลับคืนมา 137 ราย หลังจากนั้นจึงทำการประเมินผลเพื่อดูว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยมีการควบคุมภายในเกี่ยวกับการดำเนินงานแต่ละด้านเป็นอย่างไร และมีปัญหาเกิดขึ้นในการดำเนินงานแต่ละด้านมากน้อยเพียงใด ผลการศึกษาพบว่าธนาคารแห่งประเทศไทยสำนักงานใหญ่ ส่วนใหญ่มีวิธีการจัดการเกี่ยวกับพันธบัตรรัฐบาลซึ่งเป็นไปตามระบบการควบคุมภายใน กล่าวคือมีผังการจัดแบ่งส่วนงานและกำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบ มีนโยบายและวิธีปฏิบัติงาน มีมาตรฐานในการปฏิบัติงานตลอดจนการจดบันทึกและรายการ รวมทั้งการตรวจสอบกิจการภายใน อย่างไรก็ตาม แม้จะมีการกำหนดวิธีการควบคุมภายในตามลักษณะดังกล่าวแล้ว แต่ปรากฏว่ายังมีปัญหาเกิดขึ้นในการดำเนินงานในแต่ละด้านบ้างเล็กน้อย โดยมีสาเหตุเนื่องมาจากหลักการปฏิบัติงานเป็นระบบราชการ ซึ่งได้ปฏิบัติต่อเนื่องกันมาโดยมิได้มีการเปลี่ยนแปลงมากนัก ทำให้ขั้นตอนการปฏิบัติงานตลอดจนการบันทึกสมุดทะเบียนต่าง ๆ ค่อนข้างล้าสมัย นอกจากนี้ยังมีปัญหาเกี่ยวกับการขาดแคลนพนักงานและพนักงานบางตำแหน่งขาดความรู้ความชำนาญงานเฉพาะด้าน จากการศึกษาในครั้งนี้ ผู้ศึกษาได้ให้ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับแนวทางการปรับปรุงแก้ไขปัญหาละข้อบกพร่องที่เกิดขึ้นในการดำเนินงานแต่ละด้านของธนาคารแห่งประเทศไทย สำนักงานใหญ่เกี่ยวกับการจัดการพันธบัตรรัฐบาลไว้แล้ว แต่ทั้งนี้แนวทางและข้อเสนอแนะต่าง ๆ จะสามารถนำมาใช้ในการปรับปรุงการควบคุมภายในเกี่ยวกับการจัดการพันธบัตรรัฐบาลที่ธนาคารแห่งประเทศไทยสำนักงานใหญ่ได้เพียงใดนั้นย่อมขึ้นอยู่กับปัจจัยต่าง ๆ ที่มีผลกระทบ เช่น โครงสร้างขององค์การการควบคุมดูแลของฝ่ายบริหาร และบุคลากร นอกจากนี้ยังขึ้นอยู่กับข้อจำกัดต่าง ๆ เช่น ทรัพยากรที่จะนำมาใช้ในการปรับปรุง เป็นต้น อย่างไรก็ตาม กรณีศึกษาการควบคุมภายในของธนาคารแห่งประเทศไทย สำนักงานใหญ่ เกี่ยวกับการจัดการพันธบัตรรัฐบาล รวมทั้งแนวการปรับปรุงแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ที่แสดงไว้นี้ นอกจากจะเป็นประโยชน์ต่อการบริหารงานของธนาคารแห่งประเทศไทยสำนักงานใหญ่แล้ว ยังสามารถนำไปใช้เป็นแบบอย่างในการดำเนินงานของสาขาธนาคารทั้ง 3 สาขาได้ อีกทั้งยังอาจเป็นประโยชน์แก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการจัดการพันธบัตรรัฐบาล เพื่อใช้ศึกษาและปฏิบัติงานควบคุมตลอดจนกำหนดแนวนโยบายที่จะช่วยเหลือและประสานงานกับธนาคารแห่งประเทศไทยให้ได้ผลต่อไป